Rechte und Pflichten von Beamten: Treue, Streikverbot, Remonstration

Vier Lehrkräfte aus Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein hatten während der Unterrichtszeit an Streiks der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft teilgenommen und dafür Disziplinarmaßnahmen erhalten. Ihre Verfassungsbeschwerden wies das Bundesverfassungsgericht am 12. Juni 2018 zurück (2 BvR 1738/12, 2 BvR 1395/13, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 646/15). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bestätigte das Ergebnis am 14. Dezember 2023 in der Sache Humpert u. a. gegen Deutschland. Das Streikverbot ist damit der bekannteste Ausdruck eines Verhältnisses, das im Beamtenrecht Dienst- und Treueverhältnis heißt: Beamtinnen und Beamte geben Rechte ab, die Tarifbeschäftigte haben, und erhalten dafür Sicherheiten, die Tarifbeschäftigte nicht haben.

Welche Pflichten haben Beamtinnen und Beamte?

Die Kernpflichten stehen für Landes- und Kommunalbeamte in den §§ 33 bis 37 BeamtStG, für Bundesbeamte wortgleich in den §§ 60 bis 67 BBG. Sie gelten ab der Ernennung, auch in der Probezeit und im Vorbereitungsdienst.

Pflicht	Inhalt	Länder und Kommunen	Bund
Grundpflichten, Verfassungstreue	Dienst am ganzen Volk, nicht an einer Partei; Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung durch das gesamte Verhalten	§ 33 Abs. 1 BeamtStG	§ 60 Abs. 1 BBG
Politische Mäßigung	Zurückhaltung bei politischer Betätigung, soweit die Stellung gegenüber der Allgemeinheit es verlangt	§ 33 Abs. 2 BeamtStG	§ 60 Abs. 2 BBG
Voller Einsatz und Uneigennützigkeit	Beruf mit vollem persönlichem Einsatz; Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes muss Achtung und Vertrauen gerecht werden	§ 34 Abs. 1 BeamtStG	§ 61 Abs. 1 BBG
Erscheinungsbild	Kleidung, Schmuck, sichtbare Tätowierungen, Haar- und Barttracht können eingeschränkt werden; Gesichtsverhüllung im Dienst ist stets unzulässig	§ 34 Abs. 2 BeamtStG	§ 61 BBG
Folgepflicht	Vorgesetzte beraten und unterstützen, dienstliche Anordnungen ausführen, organisatorischen Veränderungen Folge leisten	§ 35 BeamtStG	§ 62 BBG
Verantwortung für die Rechtmäßigkeit	Volle persönliche Verantwortung; Bedenken sind auf dem Dienstweg vorzutragen (Remonstration)	§ 36 BeamtStG	§ 63 BBG
Verschwiegenheit	Über dienstliche Angelegenheiten schweigen, auch nach dem Ausscheiden; Aussagen vor Gericht nur mit Genehmigung	§ 37 BeamtStG	§ 67 BBG
Diensteid	Eid mit Verpflichtung auf das Grundgesetz	§ 38 BeamtStG	§ 64 BBG
Nebentätigkeit	Anzeigepflicht; Erlaubnis- oder Verbotsvorbehalt, wenn dienstliche Interessen berührt sind	§ 40 BeamtStG	§§ 97 ff. BBG

Der Satz „Beamtinnen und Beamte dienen dem ganzen Volk, nicht einer Partei“ ist keine Floskel, sondern Prüfungsmaßstab. Wer sich außerhalb des Dienstes für Bestrebungen gegen die Verfassungsordnung einsetzt, verletzt § 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG, auch wenn er im Büro tadellos arbeitet. Die Pflicht zur Verfassungstreue ist zugleich Einstellungsvoraussetzung; wie sie vor der Ernennung geprüft wird, beschreibt der Beitrag Beamter werden.

Warum dürfen Beamte nicht streiken?

Weil das Streikverbot nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juni 2018 ein eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG ist. Der Zweite Senat leitete es aus der Staatspraxis seit der Weimarer Republik her und verknüpfte es mit drei Strukturprinzipien: der Treuepflicht, dem Lebenszeitprinzip und dem Alimentationsprinzip, nach dem Besoldung durch Gesetz und nicht durch Tarifvertrag festgelegt wird. Ein Streikrecht würde dieses Gefüge sprengen; wer streiken könnte, bräuchte keine gesetzliche Alimentation, und wer gesetzlich alimentiert wird, hat nichts zu erstreiken.

Das Gericht räumte ein, dass das Verbot in die Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG eingreift. Der Eingriff sei aber durch hinreichend gewichtige, verfassungsrechtlich geschützte Belange gerechtfertigt. Auch Art. 11 EMRK stehe nicht entgegen, weil die Einschränkung nach Art. 11 Abs. 2 EMRK zulässig sei. Genau diesen Punkt prüfte anschließend die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Sie stellte am 14. Dezember 2023 in den Beschwerden Nr. 59433/18, 59477/18, 59481/18 und 59494/18 fest, dass keine Verletzung von Art. 11 EMRK vorliegt. Die deutsche Lösung, bei der Beamte statt eines Streikrechts andere Beteiligungsformen und einen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation haben, hielt der Gerichtshof für konventionskonform.

Für den Alltag heißt das: Beamtinnen und Beamte dürfen Mitglied einer Gewerkschaft sein, Ämter dort übernehmen und außerhalb der Dienstzeit an Kundgebungen teilnehmen. Sie dürfen nicht die Arbeit niederlegen, auch nicht für eine Stunde und auch nicht aus Solidarität mit streikenden Tarifbeschäftigten derselben Dienststelle. Die Teilnahme ist ein Dienstvergehen nach § 47 BeamtStG. Warum Tarifbeschäftigte hier anders stehen, zeigt der Vergleich Beamte oder Tarifbeschäftigte.

Was ist eine Remonstration und wie läuft sie ab?

Remonstration ist der Widerspruch gegen eine dienstliche Anordnung, die Sie für rechtswidrig halten. Sie ist keine Option, sondern Pflicht: § 36 Abs. 1 BeamtStG legt Ihnen die volle persönliche Verantwortung für die Rechtmäßigkeit Ihrer Handlungen auf, und Abs. 2 verlangt, Bedenken unverzüglich auf dem Dienstweg geltend zu machen. Für Bundesbeamte steht dasselbe in § 63 BBG. Wer eine rechtswidrige Weisung schweigend ausführt, kann sich später nicht auf den Befehl berufen.

1. Bedenken unverzüglich beim unmittelbaren Vorgesetzten vortragen, am besten schriftlich mit Angabe der Norm, gegen die die Anordnung Ihrer Ansicht nach verstößt.
2. Hält der Vorgesetzte die Anordnung aufrecht und bestehen die Bedenken fort, wenden Sie sich an den nächsthöheren Vorgesetzten. Auch dieser Schritt läuft über den Dienstweg.
3. Bestätigt der höhere Vorgesetzte die Anordnung, müssen Sie sie ausführen. Sie sind dann von der eigenen Verantwortung befreit. Verlangen Sie die Bestätigung schriftlich; darauf haben Sie nach § 36 Abs. 2 Satz 4 BeamtStG einen Anspruch.
4. Ausnahme: Verletzt das angeordnete Verhalten die Würde des Menschen oder ist es strafbar oder ordnungswidrig und ist das für Sie erkennbar, dürfen Sie die Anordnung auch nach Bestätigung nicht ausführen. Die Befreiung von der Verantwortung greift hier nicht.
5. Bei Gefahr im Verzug kann der Vorgesetzte die sofortige Ausführung verlangen. Dann remonstrieren Sie nachträglich; die schriftliche Bestätigung müssen Sie unverzüglich nach der Ausführung verlangen (§ 36 Abs. 3 BeamtStG).

Die Remonstration ist kein Ungehorsam. Sie entlastet beide Seiten: den Beamten, der nicht für fremde Fehler haftet, und die Behörde, die auf eine rechtliche Warnung hin nachsteuern kann. In Verwaltungen, in denen Vorgesetzte Remonstrationen als Illoyalität behandeln, hilft der Hinweis auf § 35 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG: Beraten gehört zur Folgepflicht.

Welche Rechte stehen Beamten gegenüber?

Das Dienst- und Treueverhältnis ist wechselseitig. Der Dienstherr hat nach § 45 BeamtStG und § 78 BBG im Rahmen dieses Verhältnisses für das Wohl der Beamtinnen und Beamten und ihrer Familien zu sorgen, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, und sie in ihrer Tätigkeit und Stellung zu schützen. Aus dieser Fürsorgepflicht und aus Art. 33 Abs. 5 GG folgen die konkreten Rechte:

Die amtsangemessene Alimentation sichert Besoldung, die durch Gesetz festgelegt wird und deren Höhe das Bundesverfassungsgericht prüft; die Tabellen des Bundes stehen unter Bundesbesoldung A. Das Lebenszeitprinzip schützt vor Kündigung; das Beamtenverhältnis endet nur durch Entlassung, Ruhestand oder Disziplinarurteil. Die Versorgung im Ruhestand ist ein Ruhegehalt aus dem letzten Amt, kein Rentenanspruch aus Beiträgen; die Berechnung erklärt Pension berechnen. Die Beihilfe trägt einen Teil der Krankheitskosten, dazu Beihilfe für Beamte. Hinzu kommen der Anspruch auf Teilzeit nach § 43 BeamtStG, der Schutz durch Personalvertretungen und das Recht, Anordnungen auf ihre Rechtmäßigkeit prüfen zu lassen.

Was passiert bei Pflichtverletzungen?

Ein Dienstvergehen begeht, wer schuldhaft eine Pflicht verletzt (§ 47 Abs. 1 BeamtStG). Verhalten außerhalb des Dienstes zählt nur, wenn es nach den Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet ist, das Vertrauen in einer für das Amt bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen. Eine Polizeibeamtin, die privat eine Straftat begeht, verletzt deshalb eher eine Dienstpflicht als ein Bibliotheksbeamter mit demselben Delikt. Das Verfahren regeln die Disziplinargesetze; beim Bund ist das Bundesdisziplinargesetz maßgeblich.

§ 5 Abs. 1 BDG kennt fünf Maßnahmen in aufsteigender Schwere: Verweis, Geldbuße, Kürzung der Dienstbezüge, Zurückstufung und Entfernung aus dem Beamtenverhältnis. Ruhestandsbeamte trifft Kürzung oder Aberkennung des Ruhegehalts. Beamtinnen und Beamten auf Probe oder auf Widerruf dürfen nur Verweis und Geldbuße auferlegt werden; schwerere Fälle enden mit der Entlassung nach dem Bundesbeamtengesetz. Die Streikteilnahme der vier Lehrkräfte von 2018 war mit Geldbußen und Verweisen geahndet worden, also am unteren Ende der Skala.

Was Bewerberinnen und Bewerber vor der Ernennung wissen sollten

Die Pflichten beginnen mit der Ernennung, ihre Prüfung aber schon im Auswahlverfahren. Wer sich auf Beamtenstellen bewirbt, sollte drei Punkte vorab klären. Erstens die Verfassungstreue: Mitgliedschaften und öffentliche Äußerungen, die Zweifel wecken, führen zur Ablehnung, weil § 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG ein aktives Eintreten für die Grundordnung verlangt. Zweitens das Erscheinungsbild: § 34 Abs. 2 BeamtStG erlaubt Dienstherren, sichtbare Tätowierungen, Schmuck oder Barttracht zu beschränken, wenn die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder das Vertrauen in die Amtsführung es erfordern; Polizei und Justizvollzug nutzen das, allgemeine Verwaltungen selten. Drittens die Nebentätigkeit: Eine bestehende Selbstständigkeit muss nach § 40 BeamtStG angezeigt werden und kann untersagt werden, wenn sie dienstliche Interessen beeinträchtigt. Einzelheiten und Grenzen stehen im Beitrag Nebentätigkeit für Beamte.

Der Diensteid nach § 38 BeamtStG wird bei der Ernennung geleistet und enthält eine Verpflichtung auf das Grundgesetz. Wer ihn verweigert, wird nicht ernannt. Für die meisten Bewerberinnen und Bewerber ist keiner dieser Punkte ein Hindernis; sie sollten aber wissen, dass der Dienstherr sie prüfen darf und im Zweifel prüfen wird.